摘要:  行政收费是行政机关在依法行使职权或事业单位在依法提供公共服务中，向公民、法人和其他组织收取一定费用的行政决定。国家在收税之外可以向行政相对人收费，是因为有“弥补财政收入不足”理论、“准公共产品由政府提供”理论、“负外部效应矫正”理论、“行政特别支出补偿”理论和“国有资源有偿使用”理论等多种理论所支持。行政收费可分为工本费、使用费、受益费、特许费和特别收费费，不同种类的行政收费对行政相对人财产权的影响也有差异，法律、法规和规章可根据这种差异分别设定行政收费。收支分离、目录管理和许可管理是行政收费合法保障的三个具体制度。

关键词:  行政收费；行政征收；行政事业性收费

一、引言

行政收费涉及到行政相对人在没有实施违法行为的情况下合法财产的减少，所以，其对行政收费通常都是比较敏感、警觉的，即使其在享受到一定的公共服务前提下，亦是如此。20世纪80—90年代，在行政管理领域中出现了“乱摊派、乱收费、乱罚款”现象， [1]国家对此专门制定了如《农民承担费用和劳务管理条例》(1991年)、《行政处罚法》(1996年)等法律、法规加以规范。但是，统一的“行政收费法”一直付之阙如。在司法实务中，有关行政收费的行政诉讼并不少见。从个案中引出行政收费的问题，经常指向行政收费制度的基础性问题。如在内蒙古秋实房地产开发有限责任公司诉呼和浩特市人民防空办公室人防行政征收案中，法院认为：“只有在法律法规规定不宜修建防空地下室的情况下，经济适用住房等保障性住房建设项目才可以不修建防空地下室，并适用免除缴纳防空地下室易地建设费的有关规定。免缴防空地下室易地建设费有关规定适用的对象不应包括违法建设行为，否则就会造成违法成本小于守法成本的情形，违反立法目的，不利于维护国防安全和人民群众的根本利益。秋实房地产公司对依法应当修建的防空地下室没有修建，属于不履行法定义务的违法行为，不能适用免缴防空地下室易地建设费的有关优惠规定。” [2]

本案中，法院明确“违法建设行为”不是行政收费对象。由此，我们可能会扩展性地思考“征收超计划生育社会抚养费”是否属行政收费、国家为什么可以行政收费、行政收费需要什么法依据等基础性法理问题。为此，本文结合制定法既有规定，围绕行政收费的若干个基础性法理问题展开讨论。

二、行政收费的法理由

国家在收税之外，为什么还可以向公民、法人和其他组织收费？或者更为具体的问题是，为什么警察在侦破案件后不能向受害人收费，但警察在办理户口登记时可以向申请人收取“工本费”？这是一个行政收费法理基础所要回答的问题。

在客观上，行政收费的确为国家财政增加了不菲的收入。如近十年来在一些地方政府财政收入中，国有土地使用权出让金占据了十分重要地位，有的甚至超过了本级政府的税收收入。但是，“行政收费的目的不是为了盈利，也不是为了增加政府财政收入，而是对特定支出的行政成本的一种补偿方式，其目的是为了实现受益者与未受益者之间的公平或者为了提高自然资源、公共设施的使用效率。” [3]行政收费影响到了公民、法人和其他组织的财产权，从对财产权的法律保护要求看，行政收费应当在有足够的法理基础支撑之后开收才具有正当性。目前，有关支持行政收费的理论主要有“弥补财政收入不足理论”、“准公共产品由政府提供理论”、“负外部效应矫正理论”、“行政特别支出补偿理论”和“国有资源有偿使用理论”等等。 [4]上述每一种理论或多或少解释了行政收费的部分理由，但每一种理论都无法独立地支撑起行政收费的法理基础。在比较法上，如德国，行政收费是金钱给付的一种公共负担。 [5]德国《行政收费法》规定“：对于缘于私人或者是为了私人的利益而做出的公职行为，要收取规费。” [6]

美国《联邦行政程序法》第552条规定：“确定向个人收取复制档案材料费的标准，如果需要收费的话，但不包括检索和审查档案材料的费用。”中国台湾地区“规费法”第1条规定：“为健全规费制度，增进财政负担公平，有效利用公共资源，维护人民权益，特制定本法。”在这一规定中，“财政公平负担”和“有效利用公共资源”构成了支持行政收费的法理基础。对此，萧文生教授解释说：“收取规费的正当性在于，国家资源之使用仅有利于特定个人或群体时，基于平等原则之要求，此项费用不应由全民负担，而应由该特定人或群体以等价或相当分担的原则支付之。” [7]当然，萧文生教授采用单一理论支撑行政收费的法理基础是否妥当，是否能够解释所有行政收费的问题，至少对大陆地区的行政收费制度而言，不无存疑。

行政收费的法理基础是采用多元论还是一元论，这是一个先决问题。从制定法的规定看，由于行政收费不同于国家收税那样的单一性，且国家通常基于不同目的的考虑，设置了多种行政收费的类别，服务于不同的行政目的，所以，单一性的理论可能难以支持行政收费的法理基础。本文的观点倾向于多元论。如“财政补足论”可以支持成本费、使用费的收取，以此区别于国家为了公共利益而实施的、对公民、法人和其他组织合法财产的征收，也区别于国家为了维持国家机关正常运转，完成基本公共设施建设等而向公民、法人和其他组织的征税。正如有学者所说：“行政收费虽然也直接处分相对人一定的财产，但它是一种以弥补行政特别支出为直接目的的‘对价性行政行为’。行政收费的性质是相对非强制性(可以选择是否需要此项给付)、补偿性(成本补偿)和变动性(各地标准不同)。其中补偿性是行政收费的本质属性。” [8]在其他行政收费中，如国家为了防止公共产品被过度消费而收取的受益费，可以从“行政特别支出补偿理论”获得法理支持；而具有管制目的特许、特征费，可以从“负外部效应矫正理论”、“国有资源有偿使用理论”中获得法理支持。如国有土地使用权出让金属于行政相对人因获得特许后使用国家财产为自己牟利而由国家收取的费用，符合“国有资源有偿使用理论”。如有学者所说：“国有资源归国家所有，由国家进行合理配置，交有关社会主体占有、使用和经营。国有资产是有限的，任何人使用国有资产都应当是有偿的，而不能无偿使用。国有资产的有偿使用包括税收和行政收费两项制度，行政收费就是为了有限的国有资产的合理经济使用服务。” [9]在现代行政法学理上，关于行政收费的代表性定义大致有三种：(1)“行政收费是指行政主体直接行使行政征收权向特定的公民、法人或者其他组织强制收取一定额度的费用的行为。……行政收费的实质是对特定相对人合法财产所有权的剥夺。” [10]“行政收费作为国家行政征收的一种形式，是凭借国家强制力而进行的一种活动。” [11]这种观点把行政收费纳入了行政征收， [12]与《宪法》规定的“征收”发生冲突。(2)“收费是政府(行政主体)以满足社会需要为目的，凭借行政权力，通过向公共商品或劳务的特定使用者或享受者按照特定标准收取相应费用的行为，又称政府收费或行政收费，它一般是政府收入的补充形式。” [13]“它是一定行政机关凭借国家行政权所确立的地位，为行政相对人提供一定的公益服务，或授予国家资源和资金的使用权而收取的代价。” [14]这种观点把行政收费解释为一种行政相对人因“使用”或者“享受”公共服务(产品)所支付的代价。虽然有一定的道理，但并不能解释所有的行政收费。(3)“行政收费是指行政机关因对社会、经济、技术、资源等实施管理和监督而依法向相对人征收的费用。” [15]这一观点把行政收费解释为行政相对人支付给行政机关因管理和监督所支出的行政成本，限定范围过于狭窄，与第(2)种观点有一样的缺陷。

在制定法上，行政收费通常被表述为“行政事业性收费”，它与上述行政法学理上表述的“行政收费”在内容上相距甚远。行政收费作为一个法律制度始于建国之初。如原政务院在1950年制定的《政务院关于统一管理一九五零年度财政收支的决定》规定：“乡村各项经费……可由县人民政府随国家公粮征收地方附加公粮解决，……各城市的市政建设费、小学教育文化卫生费、郊区行政教育费等开支，可征收城市附加政教事业费解决。”这可能是最早关于行政收费的规定。到了20世纪80年代，行政收费被区分为行政性收费和事业性收费。如1988年国家物价局、财政部《关于加强行政事业性收费管理的通知》([1988]价涉字第278号)规定：“行政性收费是指国家机关、事业单位为加强社会、经济、技术管理所收取的费用。事业性收费是指国家机关、事业单位为社会或个人提供特定服务所收取的费用。”根据这一规定，行政性收费是基于“管理”的收费，事业性收费是基于“提供特定服务”的收费，两者的界线可以说是十分清晰的。2006年国家发改委、财政部发布实施《行政事业性收费标准管理暂行办法》(发改价格[2006]523号)，在这个办法中，行政收费被概称为“行政事业性收费”。该办法第3条规定：“本办法所称行政事业性收费(以下简称收费)，是指国家机关、事业单位、代行政府职能的社会团体及其他组织根据法律法规等有关规定，依照国务院规定程序批准，在实施社会公共管理，以及在向公民、法人提供特定公共服务过程中，向特定对象收取的费用。” [16]根据这一规定，基于“实施社会公共管理”的行政性收费和“提供特定公共服务”的事业性收费，构成了制定法上的“行政事业性收费”。这一区分方法基本上沿用了1988年国家物价局、财政部《关于加强行政事业性收费管理的通知》([1988]价涉字278号)规定，虽有文字上的不同，但内容上并无实质性变化。

但是，在一些地方立法中，中央立法限定的行政性收费的范围被扩大了。如2009年《山东省行政性事业性收费管理条例》第3条规定：“行政性收费是指国家行政机关或国家授权行使行政管理职能的单位，实施社会、经济、技术和自然资源管理或监督，依照国家法律、法规收取的费用。事业性收费是指事业单位不以盈利为目的，依照国家法律、法规和省人民政府的规章向社会提供服务所收取的费用。” [17]与《行政事业性收费标准管理暂行办法》规定有所不同的是，行政性收费中的“实施社会公共管理”被替换为“社会、经济、技术和自然资源管理或监督”，后者的范围显然大于前者；事业性收费的范围则基本相同。 [18]

综上所述，在现代行政法学理上，把行政收费纳入行政征收的观点，与《宪法》规定的征收制度大异其趣， [19]故不具有可采性。把行政收费解释为行政相对人“使用”或者“享受”所收取的代价，显然也无法解释诸如“工本费”与行政相对人“使用”或者“享受”公共商品或劳务之间的关联性；把行政收费简单地理解为是行政相对人支付的行政成本费用，与行政收费制度的要旨不合。在制定法上，把行政收费分为行政性收费和事业性收费两类，并确立行政性收费的“职权标准”和事业性收费的“服务标准”，其制度性框架是妥当的。基此，对行政收费可以作出如下定义：行政收费是行政机关在依法行使职权或者事业单位在依法提供公共服务的过程中，向公民、法人和其他组织收取一定费用的行政决定。

与行政机关其他若干个行政行为一样，行政收费也涉及到公民、法人和其他组织在没有违法行为情况下合法财产的减少，但是，制定法规范这些行政行为的目的、原则、规则是有所不同的。因此，区别相关概念有助于界定行政收费的外延，从而更妥当地规范行政机关的行政收费行为。

(一)征税

通说认为，税具有强制性、固定性和无偿性三个特征。相对而言，除了固定性之外，费并没有税的另外两个特征。“税是对整个社会征收的，不考虑谁获得了资助公益事业的利益。相反，费只向特定获益者征收，并依据其个人接受服务的数量。” [20]这句话大致划出了征税与收费的基本界线。“行政收费与收税有其共同的特征，两者都是行政主体凭借行政权力强制取得相对人财产所有权的行政行为。” [21]

与征税的根本区别在于，收费具有有偿性的特征。所谓“有偿性”是指特定关系中主体之间的利益“互给”，即行政相对人在交纳一定费用之后，或多或少可以从行政机关那儿获得一定的利益。当然，税也存在着类似的“有偿性”。如我们晚上行走在马路上享受着路灯的照明，这种“服务”是由政府用收来的税“买单”的。但是，这种“有偿性”并不存在于特定关系之中，故它没有排它性，即别人也可以同时享受这种“有偿性”。故台湾葛克昌教授说：“有无对待给付，亦为税与非税公课(规费、受益费)区别所在。” [22]税与费功能不同，国家不可以用税来代替费或者取消行政收费制度。

(二)征收

一种较为主流的观点认为：“所谓行政征收，是指行政主体凭借国家行政权，根据国家和社会公共利益的需要，依法向行政相对人强制地、无偿地征收税、费或者实物的行政行为”。 [23]依其随后行文中的解释，这一概念中并不包括对土地的征收或者征用，土地征收或征用应当在行政征收概念之外单独加以研究。这种区别是有实际意义的。但是，在《宪法》相关的修正案通过之后，行政征收应当限于国家为了公共利益的需要，在给予补偿的前提下从公民、法人和其他组织那里取得财产所有权的一种行政决定，不宜把征税、收费和《宪法》上的行政征收混为一谈。因此，行政征收不包括征税、收费。

(三)征用

作为一种国家使用非国有财产的特殊情形，行政征用是行政机关为了公共利益(通常是紧急情况下)需要，依照法律规定取得非国有财产的使用权或者招募劳务，并给予财产补偿的一种行政决定。如《国防动员法》第55条规定：“任何组织和个人都有接受依法征用民用资源的义务。需要使用民用资源的中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组织，应当提出征用需求，由县级以上地方人民政府统一组织征用。县级以上地方人民政府应当对被征用的民用资源予以登记，向被征用人出具凭证。”与征收不同的是，征用仅是国家取得非国有财产的使用权，用完后需要归还财产所有权人；如有损坏，则应当依法赔偿。如《人民警察法》第13条第2款规定：“公安机关因侦查犯罪的需要，必要时，按照国家有关规定，可以优先使用机关、团体、企业事业组织和个人的交通工具、通信工具、场地和建筑物，用后应当及时归还，并支付适当费用；造成损失的，应当赔偿。”

(四)垄断性服务行业收费

垄断性服务行业(包括法定垄断性服务和自然垄断性服务)具有向公民、法人和其他组织提供经营性产品的职能。在履行这一职能过程中，它有权依法向“消费者”收费，这并不属于行政收费。如《城镇燃气管理条例》第17条第2款规定：“燃气经营者应当公示业务流程、服务承诺、收费标准和服务热线等信息，并按照国家燃气服务标准提供服务。”其他还有如供水、供电、供热、有线电视等服务的收费。

除了上述四种情况外，在实务中，还有如下两种“收费”也不属于行政收费：(1)对行政相对人违法行为收取的费用。如财政部、国家发改委《2011年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》(财综[2012]47号)将违约违法闲置建设用地者收取的“土地闲置费”和对违反计划生育收取“社会抚养费”等都作为行政机关应依法收缴的行政收费，这是不妥当的。行政机关收取这类费用具有对违法(约)行为的罚惩性，与行政收费制度的目的、功能大相径庭，两者不可混为一谈。(2)政府性基金。根据财政部《政府性基金管理暂行办法》第2条规定：“政府性基金，是指各级人民政府及其所属部门根据法律、行政法规和中共中央、国务院文件规定，为支持特定公共基础设施建设和公共事业发展，向公民、法人和其他组织无偿征收的具有专项用途的财政资金。”可见，政府性基金是政府为了筹集资金进行经济建设的一种特别筹资方式，具有无偿性，也不属于行政收费。

三、行政收费的法依据

行政收费如同征税一样，国家基于不同的情况通过制定法规定了多种行政收费。讨论行政收费的法依据，旨在规范行政收费的设定权。因不同种类的行政收费对行政相对人财产权有不同的影响，故这里先分析行政收费的种类，然后再讨论它们的设定权。通过对制定法既有规定的整理、分析，并结合法规范的目的和既往学理上的研究成果，行政收费的种类大致可以分为：

(一)工本费

工本费，即制作证照、标牌所用材料的成本费用。早在1991年国家物价局、财政部《关于审定行政事业性收费的若干问题的通知》(价费字[1991]216号)第5条规定：“国家法律、行政法规、省级地方性法规以及国务院、省级人民政府批准制发的证件、牌照，有经费来源的不准收费；无经费来源的可酌收印制工本费(国家另有规定的除外)。各部门、各单位自行决定制发的证件、牌照一律不得收费。”从这一规定看，(1)行政机关收取工本费是为了补充行政经费不足；(2)明确了行政机关可以收取工本费的“证件、牌照”的范围。可见，工本费具有填补性，即填补特定行政过程中行政机关因行使职权而产生的行政成本。如《居民身份证法》第20条规定“：公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当缴纳证件工本费。居民身份证工本费标准，由国务院价格主管部门会同国务院财政部门核定。”又如《生猪屠宰管理条例实施办法》第32条规定：“发放生猪屠宰证、章、标志牌，可以依据国家有关法律法规规定收取工本费。”

行政机关在行政过程中为特定事项支出的劳务费是否属于工本费，尚无明确的法律依据。如《行政强制法》第51条第2款规定：“代履行的费用按照成本合理确定，由当事人承担。但是，法律另有规定的除外。”从法律性质上看，因代履行的义务属于行政相对人的法定义务，行政机关在行政相对人不履行或者无力履行法定义务的前提下，为了实现行政目的而代替行政相对人或者通过第三人履行该法定义务，所需费用由行政相对人承担没有法律上的障碍。又如，《水土保持法》第27条规定：“企业事业单位在建设和生产过程中必须采取水土保持措施，对造成的水土流失负责治理。本单位无力治理的，由水行政部门治理，治理费用由造成水土流失的企业事业单位负担。”所以，行政机关向行政相对人收取代履行义务所生的劳务费用，不属于行政收费。

(二)使用费

使用费，即行政相对人利用公有公共设施所应当支付给国家的费用。在性质上，使用费是为交换公共部门所提供的特别商品和服务的一种金钱支付。 [24]公有公共设施系由公共财政出资建造、维护的，行政相对人在行政机关行使职权或者事业单位提供特定服务过程中使用了公有公共设施的，应当依法支付相应的费用，如公园门票、过桥费等。如《航道管理条例实施细则》第33条规定：“除水利、能源部门在原通航河流建有水电站的船闸、升船机等按有关部或者地方人民政府规定免收费以外，船舶、排筏通过船闸、升船机等过船设施，应当按国家规定缴纳过闸费。”这里的“过闸费”即为使用费。之所以要收取这个费用，正如有学者所说：“使用费的收费以公共设施为依托，适用谁使用谁交费的原则。国家通过对其提供的公共设施实行收费制度，一方面保证了公共设施的合理有效利用，防止浪费；另一方面也能通过收费标准的变动，有效调节消费秩序，不拥挤时不收或少收，拥挤时收费或多收费，有效发挥收费的杠杆作用。” [25]

收取使用费的要件是：(1)存在具有特定管理或者服务关系。在这一特定关系中，行政相对人利用特定的公有公共设施实现自己生产、生活等活动特定目的，满足了自己的特定需要；(2)实际利用了特定的公有公共设施。如前述规定中的“船舶、排筏通过船闸、升船机等过船设施”，利用一次过船设施即收费一次，不得对管辖区内在籍船舶、排筏无论是否利用过船设施都要收费。《公路法》第59条规定：“符合国务院交通主管部门规定的技术等级和规模的下列公路，可以依法收取车辆通行费：(1)由县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人集资建成的公路；(2)由国内外经济组织依法受让前项收费公路收费权的公路；(3)由国内外经济組织依法投资建成的公路。”这里需要指明的是，在《公路法》的这一规定中，(2)、(3)两种情形显然不属于行政收费；(1)属于“政府还贷公路”， [26]虽然它的收费主体是行政机关，但其收费的目的是为了还贷，故亦不属于行政收费。以上两种行政收费的目的在于抵消行政机关或者事业单位所支出的行政成本，属于补偿特别支出的行政费用。

(三)受益费

受益费，即依照法定条件向受益于公有公共设施的行政相对人所收取的费用。 [27]收取受益费的要件是：(1)不具有特定的管理或者服务的关系。即在行政机关管辖区内，只要符合法定条件，行政相对人就有交纳受益费的义务。(2)以可能利用既有公有公共设施为前提。也就是说，即使行政相对人没有实际利用公有公共设施，他也就有义务交纳受益费，且受益费通常是预收的。如在湖南省道县，一个《城市道路改造受益费征集实施方案》规定：

“本次征集城市道路改造受益费的范围为道路改造沿线两侧红线外50米和道路交叉口(或广场)半径100米范围内拥有经营性和非经营性建筑物的单位和个人，非经营性的建筑物包括行政事业单位办公用房和个人住宅等。城市公益设施不征收道路改造受益费。道路两侧红线外50米范围内的征收标准为：非经营性建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费500元；经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1000元。交叉口(或广场)半径100米范围内的征收标准为：非经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1000元；经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费2000元。对道路改造临路沿线今后新建设的建筑物按标准收取道路改造受益费，道路两侧红线外50米、交叉口(或广场)半径100米范围内的征收标准为：非经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费1500元；经营性的建筑物按用地临路长度每侧每米收取道路改造受益费3000元。”

在上述“方案”中，“道路改造沿线两侧红线外50米和道路交叉口(或广场)半径100米范围内拥有经营性和非经营性建筑物的单位和个人”是收取受益费的法定对象，但这些单位和个人是否利用这条道路以及利用的次数，都不是其是否交纳费用和交纳多少费用的条件。另外，已经废除的公路养路费当年是依照“谁拥有车辆、谁就交费”的原则收取的，该车辆是否利用了公路，并不影响车辆所有人交费的法定义务，故它是一种典型的受益费。其它如一些城市的“道路车辆通行费”等，凡是行政机关对属于管辖内的车辆收取的费用，都属于此类性质的受益费。

(四)特许费

特许，即特别许可，它是指行政机关依法许可申请人有权开发利用有限自然资源、获得公共资源配置和准入直接关系公共利益的特定行业的行政许可决定。 [28]被特许开发利用的自然资源、公共资源属于国家所有，申请人经行政机关特许后利用之，可以从中获得较高的利益，同样，特定行业具有垄断性，申请人经行政机关特许获得市场准入后，也往往可以凭借其垄断地位获得较高利益。如供水、供热、供气和城市出租车经营等，这些行业因具有自然垄断性或者基于公共利益考虑，行政机关不可能向所有人开放。所以，为了公正分配社会财富，申请人从事这类经营活动，除了依法纳税之外，行政机关还根据法律、行政法规的规定向申请人收取特许费。如《海域使用管理法》第33条规定：“国家实行海域有偿使用制度。单位和个人使用海域，应当按照国务院的规定缴纳海域使用金。海域使用金应当按照国务院的规定上缴财政。”另外，在土地、矿产、水源等开发利用方面也有特许费收取的法律规定。

与其他收费不同的是，特许费本质上是国家赋予申请人一种权利，不是提供一种服务，故特许费可以看作是行政相对人获得这一权利的一种“兑价”。

有学者认为：“在市场化的条件下，行政主体出让资源使用权收取资源费的行为是所有人与使用人之间的一种交易行为，它与市场主体之间的交易行为没有本质的不同，所不同的是自然资源的交易发生在作为所有人的政府与作为使用人的相对人之间，这种交易行为并不体现国家强制性，不符合‘征收’的特征。” [29]这一观点认为特许费不符合“征收”的特征是正确的，但是，把特许看作是一般市场主体之间的交易行为是不妥当的。因为，追求自然资源、公共资源和特定行业经济效益最大化并不是特许的主要目的；本质上，特许是一种政府的规制工具，而不是政府经营国有资产并使其保值、增值的手段。上述观点的不妥之处在于：没有看到特许本身所具有的规制功能。因获得特许人拥有了特别的市场地位，故特许费具有平衡市场经济地位的功能，否则，特许可能会破坏市场经济自由竞争规则。

(五)特别收费

特别收费，即国家基于规制目的向行政相对人收取的特别费用。在环境保护法上，排污费属典型的特别收费，它具有政府规制生产、经营者活动以保护环境的目的。《排污费征收使用管理条例》第2条规定：“直接向环境排放污染物的单位和个体工商户(以下简称“排污者”)，必须按照本办法规定，缴纳排污费。”依这一规定，当从事生产、经营的单位和个人不可避免地要直接向环境排放污染物时，除了追究其相应的行政处罚等法律责任外，行政机关可以向其收取一定金额的排污费。行政机关通过收取排污费，一方面为治理环境污染提供资金保障，故它具有增加财政收入(用于特别支出)的功能；另一方面也可以促进排污者改进设施、提高技术以减少排污，故它又是一种诱导性规制手段。在比较法上，特别收费也称“特别公课”。如中国台湾地区“大法官释字”第426号解释认为：“空气污染防治费在性质上属于特别公课，与税捐不同，它是国家为满足一定政策目标的需要，对于有特定关系的国民所调整的公法上的负担，并限定其课征所得的用途，是现代工业先进国家常用的工具。”

行政收费法依据的核心问题是行政收费的设定。所谓行政收费的设定，即行政收费权的创设，它解决的是何种位价的法可以创设何种行政收费的问题。迄今为止，因国家尚未制定“行政收费法”，既有的制定法如《价格法》等，对行政收费设定没有也不可能作出统一规定，所以，行政收费权的设定分散在各个法律、法规和规章中，甚至大量出现在行政规定中。行政收费之乱的根源也大致可以归咎于行政收费设定权这一乱象。 [30]

行政收费涉及到行政相对人的财产权减少。《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。”这是行政相对人财产权受宪法保护的依据，但这并不否定法律、法规设定行政收费权。《立法法》第8条第6项规定，“对非国有财产的征收”只能制定法律。因行政收费不属于行政征收，所以，行政收费不属于法律保留事项。行政相对人向行政机关交费是否可以构成如同私人之间的“服务提供”关系，若是，则行政相对人与行政机关之间收费是一种兑价关系，可以由合同法调整。但是，因引起行政收费的原因是“行使职权”和“提供公共服务”，它们具有国家垄断性，所以，合同法调整没有法律基础。行政相对人交费没有强制性，没有强制也就无所谓财产权“损害”。但是，在国家垄断“行使职权”和“提供公共服务”的前提下，这种表面上“自愿”纳费实质上是可以构成财产权“损害”的。可见，行政收费的“自愿性”具有一种间接的强制性：不交纳费用，权利就得不到实现，但国家不会强制行政相对人交费，除非已经实现了权利但事后不交纳费用，国家才能动用强制交费的制度。如申请公安机关颁发出国护照需要交纳护照成本费，若申请人不交纳这笔费用，他的权利就不能实现，基于颁发出国护照职权的垄断性，他又不能从其他地方获得出国护照。所以，从保护行政相对人财产权角度，行政收费必须要有法的依据。

《宪法》第56条规定了公民有依照法律规定纳税义务。除此之外，行政相对人与国家之间还有许多交费的义务。宪法仅规定公民纳税必须要有法律依据，而对交费并没有这一限制性规定。《价格法》第47条规定：“国家行政机关的收费，应当依法进行，严格控制收费项目，限定收费的范围、标准。”根据这一规定，法律有权设定各种收费依据。 [31]若在充分考虑设定行政收费权的合目的性、比例原则等前提下，那么法规、规章也有设定部分的行政收费权， [32]但行政规定不具有设定行政收费的权限。

(一)工本费、使用费和受益费

工本费、使用费和受益费这三类行政收费，它们的共同特点是：(1)收费额度较小，对行政相对人财产权影响不大，且行政相对人通常是以享受特定服务为前提；(2)所涉及的收费事项主要是地方性的，且各地情况具有较大的差异性。所以，除了法律、行政法规外，地方性法规、规章也都可以设定这三类行政收费。

(二)特许费、特别收费

特许费、特别收费这两类行政收费，它们的共同特点是：(1)收费额度较大，对行政相对人生产、生活有时会产生较大的影响，如收取国有土地使用权出让金，动辄过亿元(；2)涉及到市场经济公平性、规制措施的统一性，且如对收取特许费的设定，《行政许可法》本身已经有了明确规定。 [33]所以，除法律、行政法规外，地方性法规、规章不得设定这两类的行政收费。

四、行政收费的法监督

(一)收支分离

收支分离，即通过行政相对人直接将费用缴纳到指定的银行帐号，上缴国库，行政机关执法所需要的经费纳入本部门财政预算，从而切断行政收费与行政执法经费之间的关联性，消除行政机关为了获得更多执法经费而滥施行政收费的可能性。如《排污费征收使用管理条例》第4条规定：“排污费的征收、使用必须严格实行‘收支两条线’，征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入本部门预算，由本级财政予以保障。”

20世纪80年代，为了解决一些行政执法机关的办案经费不足，一些地方政府普遍建立了罚没、税费收入财政分成制度，导致行政执法中“乱摊派”、“乱收费”和“乱罚款”三乱现象蔓延。1986年财政部《罚没财物和追回赃款赃物管理办法》([1986]财预228号)第11条规定：“执法机关依法收缴的罚没款、赃款和没收物资、赃物的变价款一律作为国家‘罚没收入’或‘追回赃款和赃物变价款收入’，如数上缴国库。任何机关都不得截留、坐支。对截留、坐支或拖交的，财政机关有权扣发其机关经费或通知银行从其经费存款中扣交。除因错案可予以退还外，财政机关不得办理收入退库。”这一办法首次确立了“罚没财物和追回赃款赃物”全额上缴国库的财政制度。

1995年公安部、财政部和中国人民银行《关于改革交通违章罚款交纳办法的通知》(公通字[1995]69号)首次在公安交通执法领域创立罚款罚缴分离制度，取得了良好的社会效果。1996年《行政处罚法》第46条第1款规定：“作出罚款决定的行政机关应当与收缴罚款的机构分离。”这一规定在行政处罚领域中建立了统一的罚款收缴分离制度。 [34]由于行政收费具有与罚款一样的相似性，从保障行政收费合法性角度，未来“行政收费法”也宜统一规定行政收费的收支分离制度。

(二)目录管理

所谓目录管理，即将行政收费的项目列入一个向社会公开的目录，未列入该目录的，行政机关不得收取费用。如财政部、国家计委2002年4月22日发布《2001年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》，它同时规定：“2001年12月31日以前的全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目，一律以《收费目录》为准，凡未列入《收费目录》以及《收费目录》所列的文件依据中未规定的行政事业性收费项目，企业和个人可以拒绝支付。”早在20世纪90年代，吉林省人民政府就已经通过目录管理来整治“乱收费”现象。如在吉林省人民政府关于公布《吉林省行政事业性收费管理目录》的通知(吉政发[1993]48号)第1条规定：“凡纳入《目录》的收费项目属经国务院和省政府批准的合法收费，执收单位要认真收好、管好，监督部门要认真监督检查。没有纳入《目录》的应立即停止执行。”

将合法的行政收费项目列入目录并向社会公开，尤其是让承担交费义务的行政相对人参与监督，并赋予行政相对人拒绝支付权，对保障行政收费合法性具有重要的制度性意义。

(三)许可管理

许可管理，即行政机关和事业单位实施行政收费必须向物价部门申领收费许可证，凭证收费。如《浙江省行政事业性收费管理条例》第10条规定：“行政事业性收费实行收费许可证制度。行政事业性收费单位应向物价部门申领收费许可证。物价部门应在收到申请之日起30日内作出答复，符合条件的发给收费许可证。”关于收费许可证颁发等具体问题，原国家计划发展委员会等已制定颁发了《收费许可证管理办法》(计价格[1998]2084号文)，用于规范收费许可管理行为。

与此同时，许多省市也都制定了收费许可证管理办法。如《黑龙江省收费许可证管理办法》第2条规定：“本办法适用于本省行政区域内实施收费的国家机关、事业单位、非企业组织以及代行政府职能实施行政事业性收费的其他单位(以下统称收费单位)。”在司法审查实务中，是否有收费许可证是行政收费的合法要件之一，要受法院的合法性审查。如在云顶山慈云寺诉金堂县云顶石城风景管理处违法收费案中，法院认为：“金堂县云顶石城风景管理处虽然属于事业法人而非行政机关，但根据《四川省风景名胜区管理条例》第36条第1款关于‘风景名胜区必须设立管理机构，并赋予行政管理职能’的规定，及金堂编委的文件，其履行着管理云顶石城风景区的行政管理职能，因此，被告是依法规、规范性文件行使行政管理职能的组织，是行政诉讼适格主体。被告在金堂县物价局审批及取得收费许可证后，执行调整后的游览门票价格，其收费行为合法。” [35]

作为一种预防性的合法性监督制度，对行政收费实施许可管理且要求凭许可证收费，为行政相对人提供了拒绝违法收费的制度性机制。

五、结语

现代国家在征税之外并非不可以行政收费，问题在于行政收费的合法性，甚至还可能涉及合宪性问题，毕竟它影响到了行政相对人宪法上的基本权利。

从保障财产权的角度，制定统一的“行政收费法”是必要的。由于规范行政收费将影响到政府的财政收入，来自政府方面的反弹力量肯定是十分有力的，这也可以解释多年来我们治理“乱收费”业绩不佳的原因所在。所以，在阐明行政收费的若干法原理之后，制度上如何设计以平衡上述两种利益之间的冲突，才是我们今天最应当关注的问题。

注释:

[1]中共中央国务院《关于坚决制止乱收费、乱罚款和各种摊派的决定》(中发[1990]第16号)。如黑龙江省一些地方向农民收取的农用小拖养路费、畜禽防疫费、计生补助费、建材费、水利施工费、电影费、广播费、民兵费等等，达几十项之多。除此还有超额征收税费、强制保险按户摊款、集资办学费、农业普查摊款、公路集资摊款等。姜明安主编：《中国行政法治发展进程调查报告》，法律出版社1998年版，第132页。

[2]最高人民法院指导案例第21号(2014年)。

[3]江利红：“论行政收费范围的界定”，载《法学》2012年第7期。

[4]参见应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社1998版，第325页。“行政收费是一种受益负担，从理论上讲，行政收费之所以存在，最根本的理由在于：特别支出由特别收入来满足。”肖子策：“论行政收费”，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第4期；江利红：“行政收费范围研究”，中国政法大学硕士学位论文(2005年)，第28页以下。

[5][德]沃尔夫等：《行政法》(第1卷)，高家伟译，商务印书馆2002年版，第489页。

[6][德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第183页。

[7]萧文生：“自法律观点论规费概念、规费分类及费用填补原则”，载《国立中正大学法学集刊》2006年。

[8]杨临宏：《行政法：原理与制度》，云南大学出版社2010年版，第460页。

[9]肖子策：“论行政收费”，载《中央政法管理干部学院学报》1999年第4期。

[10]王克稳：《行政征收》，载应松年主编：《当代中国行政法》(上卷)，中国方正出版社2005年版，第959页。

[11]沈开举主编：《行政实体法与行政程序法学》(下册)，郑州大学出版社2004年版，第248页。

[12]相同的观点还可以参见周佑勇《：行政法原论》(修订版)，中国方正出版社2000年版，第309页；姜明安主编《：行政法学》，法律出版社1998年版，第111—112页；杨解君《：行政法学》，中国方正出版社2002年版，第327页；方世荣、石佑启主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社2005年版，第247页；姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第5版)，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第271页。

[13]沈开举：《行政征收研究》，人民出版社2001年版，第4页。

[14]杨建顺、李元起主编：《行政法与行政诉讼法教学参考书》，中国人民大学出版社2003年版，第190页。

[15]朱维究、王成栋主编：《一般行政法原理》，高等教育出版社2005年版，第342页。

[16]《行政事业性收费标准管理暂行办法》由国家发展与改革委员会、财政部以发改价格[2006]523号文件发布，其性质属于国务院部委的行政规定。

[17]其他地方立法中也有相似规定。如《浙江省行政性事业性收费管理条例》第3条规定：“行政性收费是指国家行政机关和法律、法规授权的单位在行使行政管理职能过程中依法向公民、法人和其他组织收取的费用。事业性收费是指事业单位为社会提供非经营性服务过程中依法向公民、法人和其他组织收取的费用。”《广东省行政性事业性收费管理条例》第3条规定：“行政性收费是国家行政机关和依法行使行政管理职权的单位对社会实行特定管理，按照国家法律、法规或本条例规定的收费。事业性收费是事业单位为社会提供特定服务，按照国家法律、法规或本条例规定的补偿性收费。”

[18]在实务中，法院区分了行政性收费和事业性收费之间的不同。如在常德市武陵区水利水电局与常德市自来水公司缴纳堤防维护费纠纷上诉案中，法院认为：“上诉人区水电局是行政管理机关，依法具有行政执法权。国务院《水利工程水费核订、计收和管理办法》第十五条有水利工程的管理单位向受益的工商企业收取工程维护管理费的规定，省政府(86)31号文件发布的《湖南省水利工程水费收交和使用管理办法》是根据国务院的行政法规的授权制定的地方性规章，且该规章明确规定了工业企业等单位应交付堤防维护费，并规定了交付堤防维护费的标准。区水电局依照国家有关水利水电法律、法规向行政管理相对人市自来水公司实施的收费性质是行政性收费，体现的是一种管理与被管理的不平等的行政法律关系，是强制性行政性收费。其收费纳入了国家财政收入，属国家所有。事业性收费系双方当事人平等主体之间的关系，是建立在自愿、平等基础上的一种有偿服务关系，其收取的费用属提供服务的单位所有。因此，行政性收费与事业性收费有着显著的区别。省物价局、省财政厅核定该收费是事业性收费，并不能改变征收堤防维护费是行政性收费的性质。区水电局根据国务院(85)94号文件第十五条的规定以及省政府(86)31号文件所确定的收费标准收取堤防维护费是依法进行的，区水利水电局的处理决定适用法律正确，应予维持。”湖南省常德市中级人民法院《行政判决书》([1999]常行终字第31号)。

[19]《宪法》第10条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”又第13条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”

[20][美]霍尔姆斯：《权利的成本——为什么自由依赖于税》，毕竞悦译，北京大学出版社2004年版，第7页。

[21]王克稳：《行政征收》，载应松年主编：《当代中国行政法》(上卷)，中国方正出版社2005年版，第957页。相同的观点参见应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社1998年，第333页。

[22]葛克昌：《论公法上金钱给付义务之法律性质》，载台湾行政法学会编：《行政法争议问题研究》(下)，台北五南图书出版公司2000年版，第1057页。

[23]姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》(第5版)，北京大学出版社、高等教育出版社2011年版，第269页。

[24]世界银行：《1998年世界发展报告》，中国财政经济出版社1989年版，第79页。

[25]沈开举：《行政征收研究》，人民出版社2001年版，第17—18页。

[26]《收费公路管理条例》第10条规定：“县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者向企业、个人有偿集资建设的公路(以下简称政府还贷公路)，国内外经济组织投资建设或者依照公路法的规定受让政府还贷公路收费权的公路(以下简称经营性公路)，经依法批准后，方可收取车辆通行费。”

[27]中国台湾地区“工程受益费征收条例”第2条第1款规定：“各级政府于该管区域内，因推行都市建设，提高土地使用，便利交通或防止天然灾害，而建筑或改善道路、桥梁、沟渠、港口、码头、水库、堤防、疏浚水道及其他水陆等工程，应就直接受益之公私有土地及其改良物，征收工程受益费；其无直接受益之土地者，就使用该项工程设施之车辆、船舶征收之。”

[28]参见《行政许可法》第12条第2项。

[29]王克稳：《行政征收》，载应松年主编：《当代中国行政法》(上卷)，中国方正出版社2005年版，第958页。

[30]关于行政收费最高层次的规范性文件是国务院颁布的一个行政法规，即《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》，最新的一个规定是《行政事业性收费标准管理暂行办法》，由国家发展改革委员会和财政部制定的，2006年7月1日执行。

[31]中国台湾地区“大法官”释字第426号解释认为：“特别公课并不是一项人民的基本义务，它是人民一般的法定义务，因此在检验特别公课的合法性时，除法律保留原则外，必须特别考量其目的性及正当性，不得以课征特别公课之名而达财政收入之实，以避免财政宪法遭受破坏及架空。”

[32]一种相反的观点认为：“由于行政收费的本质是对相对人财产权益的剥夺，从各个国家的立法实践看，财产权都被公认为一项宪法性权利，而对相对人宪法性权利的剥夺只能由最高立法机关通过制定法律进行才是合适的；再从我国的立法来看，尽管2000年3月15日全国人大发布的《立法法》没有对行政收费方面的制度做出规定，但是，该法规定有关财政、税收方面的基本制度只能制定法律(《立法法》第8条第8项)，行政收费应该是比税收更严格的一项制度，既然有关税收的制度必须经由法律制定，那么，有关行政收费的规定更应通过法律去规范。”王克稳：《行政征收》，载应松年主编：《当代中国行政法》(上卷)，中国方正出版社2005年版，第961页。

[33]《行政许可法》第58条第1款规定：“行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。但是，法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”

[34]1997年国务院制定颁布了《罚款决定与罚款收缴分离实施办法》，对《行政处罚法》第46条作了具体化规定。

[35]四川省金堂县人民法院《行政判决书》([2001]金堂行初字第11号)。