长期以来，在党和政府的高度重视下，我国城乡特困人员保障工作已经取得了明显成效，但目前仍然存在着城乡发展不平衡、相关政策不完善、工作机制不健全、资金渠道不通畅、供养水平不高、管理服务不规范等问题，救助工作机制迫切需要进一步健全完善。

不久前，国务院印发《关于进一步健全特困人员救助供养制度的意见》（以下简称《意见》）。对此，民政部召开新闻发布会，民政部副部长宫蒲光、民政部社会救助司司长刘喜堂对《意见》进行了解读。

规范标准体现精准救助

宫蒲光表示，要从当前经济新常态和与整个经济社会发展水平相适应的实际出发来建立保障制度，确定特困人员救助供养的标准。《意见》提出，特困人员救助供养标准包括基本生活标准和照料护理标准两大类，基本生活标准要满足特困人员的基本生活需求，照料护理标准要根据特困人员的生活自理能力和服务需求分类制定。“以往的标准主要突出在基本生活标准上，这次《意见》更加强调特困人员的生活服务和照料护理方面。”他说。

刘喜堂介绍说：“过去，农村实行五保供养政策，城市的‘三无’人员则是纳入低保政策进行保障的。《意见》则体现了城乡统筹的原则。”《意见》提出，在对象方面，无论是城乡，凡是符合“三无”的老年人、残疾人、未满16周岁的未成年人，都可以纳入特困人员救助供养的范围，要做到应救尽救、应养尽养。同时，建立统一的资金保障渠道，提供一体化服务。“通过特困人员救助供养制度，把城乡人员统筹到一个制度里面去。”他说。

据悉，《意见》明确，县级以上政府要将特困人员救助供养经费纳入财政预算，中央财政给予适当补助，并向供养任务重、财政困难、工作绩效突出的地方倾斜。“同时，对特困人员救助供养的申请、审核、审批、终止等办公程序进行了全面的规范，明确了各个环节的主体责任和工作要求。”宫蒲光说：“这体现了中央对特困人员救助供养工作的高度重视，也对组织领导、监督管理、政策宣传等方面提出了明确要求。”

制度衔接提升保障合力

近年来，党和政府出台了一系列涉及社会保险、社会福利、社会救助的民生保障政策。“这就产生了一个制度衔接问题。”刘喜堂说：“《意见》强调普惠性的政策待遇同等享受。比如基本的养老保险、基本的医疗保险、高龄津贴等，对特困人员是叠加的。而对相同性质的社会救助政策就不再重复享受。如最低生活保障是保基本生活的，而特困人员救助供养也是保基本生活的，所以纳入了特困人员救助供养范围的，就不再享受最低生活保障政策。”

2006年新修订的《农村五保供养工作条例》规定，省一级人民政府和设区的市级或者县级政府都有权来制定特困人员的供养标准；2014年出台的《社会救助暂行办法》规定，特困人员供养标准由省级政府或者设区的市级人民政府确定、公布。《意见》采用《社会救助暂行办法》的规定。宫蒲光说：“《意见》从提升托底保障合力、防止福利叠加出发，对加强特困人员救助供养制度与相关社会保险、社会福利及其他社会救助制度衔接作出了具体规定，厘清了制度边界。”

《意见》规定，纳入孤儿基本生活保障政策的不再享受特困人员救助供养政策。据悉，依据孤儿基本生活保障现行规定，散居不低于每月600元，集中不低于每月1000元。对此，刘喜堂表示：“这表明孤儿的基本生活保障水平要高于特困人员救助供养水平，体现了儿童优先和待遇就高的原则。”同时，《意见》规定，纳入特困人员救助供养范围的残疾人，不再享受困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴。“这强化了与残疾人福利保障政策的衔接。”他说。

多重力量优化救助服务

据悉，截至2015年年底，全国共有城乡特困人员591.4万人，其中在机构集中供养183.8万人，受资金等影响，现有供养服务能力仍然不足。对此，宫蒲光表示，《意见》强调政府主导，坚持属地管理原则，要求落实各级政府托底保障职责，做到应救尽救、应养尽养。“下一步，民政部将在规范对象认定、严格审批程序、制定和调整救助供养标准等关键环节上，加强对各地的指导，还将开展全面摸底排查，建立特困人员分类管理档案。”他说。

刘喜堂介绍说，对于分散供养的“三无”人员，要求街道和乡镇可以委托亲友和村居委会还有一些社会组织、社会工作服务机构提供服务，包括日常的生活照料、住院陪护、日常看护等；鼓励运用PPP的模式，政府和社会资本合作的方式，来推进救助供养服务机构建设，比如说公办民营、民办公助的方式。“通过这些层面来鼓励社会力量积极地参与到社会救助工作中来，共同做好特困人员救助供养服务工作。”他说。

刘喜堂认为：“《意见》通过政府购买服务、项目合作的方式来鼓励社会力量的参与。同时，采用财政补贴、税费优惠，还有费用减免的方式，来鼓励社会组织、公益组织，还有民办的老年服务机构，来共同承担供养服务。”对此，宫蒲光表示：“《意见》坚持社会参与原则，鼓励、引导、支持社会力量通过多种方式，为特困人员提供服务和帮扶，有助于形成全社会关心、支持、参与特困人员救助供养工作的良好氛围。”